Органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать:

Вопрос

В ч. 3 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае нехватки финансовых средств, переданных муниципальному образованию для исполнения отдельных государственных полномочий через субвенции, предусмотренные в федеральном бюджете или бюджете субъекта Российской Федерации, вправе ли органы местного самоуправления не исполнять указанные отдельные государственные полномочия или отказаться от их исполнения?

Ответ

Нет, не вправе. Действие федеральных законов и иных норм права, а также обязанности физических и юридических лиц, органов публичной власти их исполнять не могут быть обусловлены достаточностью или недостаточностью финансовых ресурсов у субъектов права.

В случае недофинансирования или задержки финансирования органов местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, органы местного самоуправления, физические и юридические лица, понесшие ущерб в результате этого, а также прокуроры вправе оспорить действия (бездействие) органов государственной власти, ответственных за обеспечение органов местного самоуправления финансовыми средствами в установленном порядке.

В случае несоответствия объема субвенций местным бюджетам предусмотренных для финансирования исполнения отдельных государственных полномочий, реальным потребностям, ведущего к нарушениям прав конкретных граждан на получение гарантированных законом платежей, компенсаций, социальной помощи, медицинских услуг, бесплатных лекарств или иных видов льготного обслуживания, указанные граждане могут обжаловать действия (бездействие) органов государственной власти в соответствии с положениями гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и в ином судебном порядке.
К настоящему моменту накоплена достаточно обширная, устоявшаяся судебная практика об удовлетворении исков органов местного самоуправления о возмещении им убытков в связи исполнением государственных полномочий, не обеспеченных достаточным финансированием (см., например, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 августа 2013 г. № ВАС-10712/13 по делу № А28-9467/2012). При этом следует иметь в виду, что согласно отдельным правовым позициям, орган местного самоуправления должен сначала обратиться в соответствующий финансовый орган, и только в случае отказа в предоставлении недостающих средств обжаловать эти действия (бездействия) и требовать возмещения убытков (см., например, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 января 2018 г. № Ф01-6054/2017 по делу № А79-10351/2015).

Норма ч. 3 ст. 20 Федерального закона 131-ФЗ не может быть основанием для неисполнения или отказа от исполнения закона, которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, поскольку она не освобождает органы местного самоуправления от гражданской ответственности, а должностных лиц органов местного самоуправления от административной, уголовной или гражданской ответственности в случае ее наступления в связи с неисполнением полномочий возложенных на них законом. Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является только признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 данного Федерального закона. В случае обращения граждан с жалобами на действия (бездействие) органов местного самоуправления по предоставлению каких-либо льгот (оказанию услуг), которые подлежат исполнению ими, но за счет средств вышестоящего бюджета, суды последовательно удовлетворяют такие иски.

Ответственность в указанной норме, по своей юридической природе скорее относится к позитивной ответственности (означающей оценку объема и качества исполнения полномочий в зависимости от наличных финансовых средств), чем к негативной ответственности, которая предполагает санкции в случае ее наступления.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регулирование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями финансового обеспечения исполнения указанных полномочий нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Права органов местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет возможности органов местного самоуправления поселений осуществлять права, не вытекающие из перечня вопросов местного значения и не переданные в порядке, предусмотренном для отдельных государственных полномочий. Отличие прав органов местного самоуправления от их полномочий состоит в том, что если возложенные на них полномочия органы местного самоуправления обязаны осуществлять, то права могут реализовываться по их желанию.

Фактически можно выделить три группы данных прав:

• 1) предусмотренные самим Законом о местном самоуправлении 2003 г.;
• 2) предусмотренные другими федеральными законами.
• 3) вытекающие из иных вопросов при соблюдении следующих условий:
  • – эти вопросы не должны относиться к компетенции других органов государственной власти и местного самоуправления (так называемый принцип остаточной компетенции);
  • – на решение этих вопросов органами местного самоуправления не установлен прямой запрет федеральными законами и законами субъектов РФ;
  • – решение данных вопросов возможно только за счет собственных средств местных бюджетов.

В любом случае реализация указанных выше прав может осуществляться органами местного самоуправления только в добровольном порядке.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления наделены некоторыми правами, не вытекающими из перечня вопросов местного значения, но и не относимыми к отдельным государственным полномочиям.

Так, органы местного самоуправления поселений ст. 14.1 Закона о местном самоуправлении 2003 г. наделены такими правами, как:

• – создание музеев поселения;
• – совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса;
• – участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
• – осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.;
• – создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения;
• – оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения;
• – участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;
• – создание муниципальной пожарной охраны;
• – создание условий для развития туризма;
• – оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;
• – оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям.

Органы местного самоуправления муниципального района имеют следующие права:

• – создание музеев муниципального района;
• – участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
• – создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района;
• – оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района;
• – создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи;
• – осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.;
• – создание условий для развития туризма;
• – оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;
• – оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям.

Органы местного самоуправления городского округа имеют такие права, как:

• – создание музеев городского округа;
• – создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования;
• – участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;
• – осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.;
• – создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа;
• – оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории городского округа;
• – создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи;
• – создание муниципальной пожарной охраны;
• – создание условий для развития туризма;
• – оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;
• – оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает также возможность участия органов местного самоуправления в реализации государственных полномочий, не переданных им (в том числе и путем дополнительного финансирования).

Участие органов местного самоуправления в реализации таких полномочий возможно только на добровольной основе, какое-либо принуждение со стороны государственных органов и их должностных лиц здесь недопустимо.

Указанные полномочия носят государственный характер, однако находятся в сфере совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления, в силу чего в федеральных законах, регулирующих реализацию данных полномочий, должны указываться пути взаимодействия государственных и муниципальных органов, а также пределы их правового регулирования органами государственной власти.

Так, например, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ “О полиции” “органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности полиции, в том числе на дополнительные выплаты сотрудникам полиции сверх установленного размера денежного довольствия, в пределах средств, предусмотренных законом о бюджете субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о местном бюджете. Обслуживание указанных расходов осуществляется на лицевых счетах по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, открываемых в территориальных органах Федерального казначейства в установленном порядке”.

Следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления могут производить дополнительное финансирование не переданных им государственных полномочий только в случае прямого указания на это в федеральных законах. По-видимому, данная норма направлена на предотвращение нецелевого расходования средств местного бюджета в ущерб финансированию вопросов местного значения. Единственным исключением является финансирование дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, которое возможно со стороны органов местного самоуправления и при отсутствии указания на это в федеральном законодательстве.

Любое добровольное участие органов местного самоуправления в реализации не переданных им государственных полномочий не является основанием получения ими субвенций из бюджетов вышестоящих уровней.

Помимо этого некоторые другие федеральные законы также устанавливают права органов местного самоуправления на совершение определенных действий, не относящихся к реализации вопросов местного значения и не переданных им в качестве отдельных государственных полномочий.

Таковыми, в частности, являются:

• – рассмотрение жалоб потребителей, консультирование их по вопросам защиты прав потребителей, обращение в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) (ст. 44 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 “О защите прав потребителей”);
• – проведение мероприятий в сфере мелиорации земель: владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности; обеспечение защиты окружающей природной среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях; координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель (ст. 16 Федерального закона от 10.01.1996 № 4-ФЗ “О мелиорации земель”);
• – оказание содействия органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан (ст. 7.2 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 “О занятости населения в Российской Федерации”) и др.

Наконец, органы местного самоуправления имеют право на решение вопросов, относящихся к гак называемой остаточной компетенции, т.е. вопросов, не отнесенных к ведению органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать:

Местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо, функционирует под свою ответственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы, обесценивает содержательные свойства данного института. Однако самостоятельность эта существует в строго определенных границах. Никакими качествами государственного суверенитета местное самоуправление не обладает.

Во-первых, самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством: представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые вправе передавать какие-то полномочия по договору.

Во-вторых, государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, должны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства.. Издание органом местного самоуправления, главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления актов, идущих вразрез с требованиями законности, влечет для них серьезные последствия, вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и прекращения полномочий соответствующего лица, осуществляемые компетентными органами в рамках установленной законом строгой процедуры.

В-третьих, государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи. Только в таком контексте следует оценивать Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, согласно которому в его функции входит участие в работе органов местного самоуправления (при этом он имеет право направлять туда своих заместителей и сотрудников своего аппарата) Положение о полномочном представители Президента РФ в федеральных округах. – Указ Президента РФ от13.05.00. – № 849 // СЗ РФ 07.08.00. – № 32. Ст. 3330..

Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление как бы «отделено» от государства. И если, например, при Президенте создан Совет по местному самоуправлению, то его нельзя считать входящим в местное самоуправление. По той же причине не является органом местного самоуправления Союз российских городов. Кстати, никакое общественное общероссийское объединение не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, объединений муниципальных образований (советов, союзов, ассоциаций) субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, как либо ограничивать их деятельность. При этом следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов Федерации создается субъектами Российской Федерации, которые образуют органы, осуществляющие в субъектах Федерации государственную власть Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. – Юрайт, 2003. Ст.77, 11.. Поэтому именно к субъектам Федерации обращено требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Следует учитывать, что существуют системы, при которых одни и те же органы являются одновременно и государственными, и самоуправленческими. Однако ст. 12 Конституции исходит из другой позиции. Поэтому представляется правильной та доктринальная позиция, согласно которой субъекты местного самоуправления являются корпорациями публичного права, обладающими властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. Они входят в систему государственно-властных отношений, поскольку связаны с государственной властью функционально.

В практике формирования системы органов местного самоуправления возникает много вопросов. Например, требуется разъяснить, вправе ли выборные должностные лица местного самоуправления входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Можно, в частности, утверждать, что исходя из смысла ст. 12 в ее взаимосвязи со ст. 3, 10, 130-133 Конституции Российской Федерации, не допускается вхождение в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выборного должностного лица местного самоуправления. В противном случае нарушаются конституционные принципы разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления законов, ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако вряд ли будет правильным переносить на местное самоуправление принципы организации государственной власти и, в частности, принцип разделения властей. Более того, вряд ли целесообразно порождать конфликты властей на уровне местного самоуправления. С правовой точки зрения ясно одно: Конституция этот вопрос не решает. Не решает его и закон, устанавливающий принципы местного самоуправления. Следовательно, решение вопроса можно отнеси к реализации местным самоуправлением принципа самостоятельности и решения вопроса под свою ответственность.

Положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. По смыслу ст. 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности органов местного самоуправления. Согласно ст. 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 5 (ч. 2), 12, 15 (ч. 1), 66 (чч. 1, 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Лазарева В.В. – Юрайт, 2003..

Муниципальные правовые акты, если они противоречат закону, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий – при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, – само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Возможность досрочного прекращения полномочий – один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вообще виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должны разрешаться уставом муниципального образования. Однако возникающие здесь вопросы общесоциальны и поэтому оправдано включение принципиальных положений об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, участие органов государственной власти в реализации мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления допустимо. Но поскольку, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поскольку местное самоуправление самостоятельно, ни при каких условиях не допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

{SOURCE}